宮崎地方裁判所 平成５年（行ウ）８号 判決 1994年7月01日
原告 Ｘ
右訴訟代理人弁護士 前田裕司
同 樫八重真
被告 Ｋ市監査委員 Ｙ１
同 Ｋ市監査委員 Ｙ２
同 Ｋ市監査委員 Ｙ３
右三名訴訟代理人弁護士 小城和男
主文
一 本件訴えを却下する。
二 訴訟費用は原告の負担とする。
事実および理由
一 原告は、「被告らが原告に対し平成五年七月一日付けでした住民監査請求却下処分を取り消す。訴訟費用は被告らの負担とする。」との判決を求め、その請求原因を次のとおり述べた。
１ 原告は、平成五年五月一九日、被告らに対し、Ｋ市長がした次の（一）及び（二）の公金の支出について、それが違法又は不当であるとして、地方自治法二四二条に基づく住民監査請求をした。
（一） エネルギー講演会の会場使用料をＫ市教育委員会に支払ったこと
（二） Ｋ市議会原子力発電所問題調査特別委員会が発行した調査報告書の印刷代金を印刷会社に支払ったこと
２ 被告らは、原告に対し、同年七月一日付けで原告の住民監査請求を却下する旨の処分をした。その理由は、監査請求書に添付された請求人名簿の原告の欄に原告の職業が記載されていないというものである。
３ しかし、住民監査請求において、請求人の職業を記載することは法律上の要件ではないから、被告らのした本件処分は違法である。
４ よって原告は、被告らがした本件処分の取消しを求める。
二 被告らは、本案前の答弁として主文同旨の判決を求め、本案の答弁として「原告の請求を棄却する。訴訟費用は原告の負担とする。」との判決を求め、「原告主張の請求原因１及び２の事実は認めるが、原告の住民監査請求を却下した被告らの本件処分が違法であるとの原告の主張は争う。地方自治法施行令一七二条二項によれば、住民監査請求の請求書は自治省令で定める様式によりこれを調製しなければならないとされているところ、その委任を受けた地方自治法施行規則一三条は、請求書の様式について、請求者の住所、氏名（自署であることが求められている。）及び押印のほか、職業の記載を要求しているのであって、その記載がない原告の監査請求は不適法である。」と述べた。
被告らの本案前の答弁の理由は、別紙一のとおりであり、これに対する原告の主張は、別紙二及び三のとおりである。
三 証拠
本件の証拠関係は、本件記録中の書証目録のとおりであるから、これを引用する。
四 原告の主張によれば、本件訴えは、行政事件訴訟法三条二項所定の抗告訴訟としての処分の取消しの訴えとして提起されたものであることが明らかである。そこでこの訴えの適否について検討する。
１ 地方自治法二四二条所定の住民監査請求は、普通地方公共団体の長その他の執行機関等の違法若しくは不当な公金の支出等の財務会計上の行為を防止あるいは是正するために、当該地方公共団体の住民に対し、監査委員に対し監査その他一定の必要な措置を講ずるべきことを請求することを認めた制度であるが、住民がこの制度によって監査等の請求をすることができるのは、自己の法律上の利益にかかわらない住民としての資格に基づくものであって、請求に対して監査委員が行う監査等あるいはその拒絶は、請求をした住民の個人的な権利義務あるいは法的地位に影響を与えるものではないと解される。
したがって、住民監査請求が却下されたとしても、その却下処分によって請求をした住民の個人的な権利義務や法的地位が影響を受けることはないのであるから、右却下処分は、行政事件訴訟法三条二項所定の「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」には該当しないことが明らかである。
２ なお地方自治法二四二条三項には、監査委員は、請求に理由がないと認めるときは、理由を付してその旨を、理由があると認めるときは、執行機関等にした勧告の内容を、それぞれ請求人に通知すべきこととされている。しかし、この規定は、住民監査請求をした請求人に監査の結果を了知させて、地方自治法二四二条の二所定の住民訴訟を提起することの是非について判断させる資料を提供するための制度であるから、この規定によって、住民監査請求をした住民に対し、監査委員の監査等を受ける手続上の利益がその個人的な権利や法的保護に値する利益として保障されているとすることはできない。
３ 原告は、住民監査請求により監査委員の実体的監査を受ける権利は地方自治法によって個々の住民に保障された個人的な権利であり、また適正な手続によって監査等を受ける手続上の利益は法的保護に値する個人の利益であると主張するが、住民監査請求は、前記のとおり、普通地方公共団体の住民に対し、自己の法律上の利益にかかわらない住民としての資格に基づいて請求することが認められた制度であるから、原告主張の監査委員の実体的監査を受ける権利あるいは適正な手続によって監査を受ける手続上の利益を、個人の権利義務や法的地位に関するものであるとすることはできないのであって、原告の主張を採用することはできない。
また原告は、住民監査請求においては、違法のみならず不当な財務会計上の行為の是正が求められるのに対し、住民訴訟では違法な行為の是正しか求められないのであるから、住民監査請求の却下処分に対しては、抗告訴訟の提起が認められるべき必要と実益があると主張する。しかし、住民訴訟によっては不当な財務会計上の行為の是正を求めることができないことは原告主張のとおりであるけれども、不当な財務会計上の行為の是正等を求める住民監査請求が却下されたとしても、これによって請求人個人の権利義務ないし法的地位になんらの影響も及ばないことに変わりがないことは、住民監査請求の制度趣旨と請求人の法的地位に関して前述したところから明らかというべきである。この点についての原告の主張も採用することができない。
五 以上の次第であるから、原告の住民監査請求を却下した本件処分は、抗告訴訟である処分の取消しの訴えの対象となる「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」（行政事件訴訟法三条二項）には該当しないから、本件訴えは、不適法というほかない。
よって、本件訴えを不適法として却下することとし、訴訟費用の負担につき行政事件訴訟法七条、民事訴訟法八九条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判長裁判官 三輪和雄 裁判官 古閑裕二 裁判官 梶智紀）
別紙一
準備書面
一 原告の本訴請求は、行政事件訴訟法第三条の要件を欠き不適法で却下されるべきである。
原告は、行政事件訴訟法第三条に基づいて、被告らの却下処分の取消を求めると言うが、住民監査請求の制度は、普通地方公共団体の住民に対し、自己の法律上の利益にかかわらない住民としての資格に基づき、監査委員に対し、監査その他一定の必要な措置を講ずべきことを請求することを認めたもので、右監査請求に対して監査委員が地方自治法第二四二条第三項所定の監査を行うか否かは、当該住民の個人的な権利義務ないし法的地位に何ら影響を与えるものでもなく、また同項が監査の結果を請求人に通知すべき旨を規定したのも、請求人に右結果を了知させ、住民訴訟提起の判断資料とするためであり、同規定から請求人たる住民に対し適法に行った監査請求につき、監査委員の監査を受けるという手続上の利益を個人的な権利ないし法律上の利益として保障したものでないことは明らかである。
従って、被告らが住民監査請求を却下する旨の通知をなしたことは、そもそも行政事件訴訟法第三条にいう「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為」にも「審査請求、異議申立てその他の不服申立に対する行政庁の裁決、決定その他の行為」にも該当しない（東京高昭和五五年七月二一日判・昭和五五年（行コ）五五号）。
よって、本訴請求は却下されたい。
二 本件監査請求は、当初一六八名であったが、前記の通り補正に応じた四二名について受理され、これらに基づき既に監査も実施され、違法不当な支出はなかった旨監査結果も出ており、仮に一〇〇歩譲って、本件却下が違法であったとしても、訴えの利益がない。
以上、本件はいずれをとっても理由がないので、すみやかに棄却されたい。
別紙二
準備書面
一 事実経過
原告を含めて、Ｋ市住民一六八名は、一九九三年五月一九日に、被告らＫ市監査委員に対して、本件住民監査請求を行った。
その直後、被告らは、監査請求人の代表者立場にあった原告に対して、「本件監査請求は受理できない。預かっているだけだ」と通告してきた。そして、数日後、Ｋ市監査委員会の職員が、原告宅へ本件住民監査請求書を持参して訪問し、これを突き返そうとしたが、原告は受け取ることを拒否した。この段階で、被告らが本件監査請求を受理できない理由として挙げていたのは、監査請求書が縦書ではなく、横書であるということであった。
その後数日を経てから、再度、被告らは、原告に対して「職業名の記載がないから受理できない」と通告してきた。
原告は、書式の点についても、また、職業についても、住民監査請求の法律上の要件ではなく、また、被告らが監査請求自体を封じようとの意図があからさまであったので、特に監査請求書の補正を行わなかった。被告らは、原告が補正をしないことを口実として、原告の本件監査請求について同年七月一日付けで、職業名の記載がないので請求人の資格がないという理由で却下した。
以上の経過から明らかなように、被告らは、監査請求自体を封ずる意思で原告に対して、不当に、監査請求を撤回するように圧力をかけたものの、原告がこれに屈しなかったのでその報復として、本件却下をしたことは明らかである。
二 原告の主張の概要
１ 監査請求人の職業名の記載は、住民監査請求の法律上の要件ではなく、これを理由に、監査請求についての実体的判断をしなかった被告らの措置は明らかに違法である。そこで、原告は、行政事件訴訟法三条に基づいて、被告らの却下処分の取消を求めるものである。
理由の概要は、次のとおりである。
<１> 住民監査請求権は、憲法上の基本原理である国民主権および地方自治の原理に基づき、地方自治法によって個々の住民に具体的に保障された権利であり、それは住民の個人的な権利である。
確かにこの請求権の行使の結果得られる利益は、当該住民の個人的な利益ではない。しかしながら、これは投票権などの参政権利一般にいえることであり、直接的に個人的な利益の追求を目的とするものであるかどうかということと、個人的な権利であるかどうかということは、全く別個の問題である。
従って、監査請求をして監査委員の実体的監査を受ける権利は、行政事件訴訟法の上では、法的に保護すべき利益に該当するものである。
<２> 本件の場合、住民訴訟の方式のみによっては監査請求人に対する救済が不十分であるばかりでなく、財務にかかわる事項について、まず行政内部で是正を図るという地方自治の本旨から導かれる監査請求制度の設置趣旨を没却させる可能性があり、その意味から、抗告訴訟の提起を認める必要がある。
本件のごときケースで、住民訴訟を提起した場合、裁判所においては、職業名の記載が住民監査請求の法律要件ではなく、監査請求却下自体が違法であったとしても、直接そのことを判断するということは行われず、Ｋ市長の行為が違法か否かの実体についての判断が裁判所で行われるにすぎない。
これに対して、抗告訴訟の提起が認められれば、職業名の記載が法律上の要件か否かの審査が行われ、そして、これが違法ということになれば、監査請求却下処分は取り消され、改めて、監査委員において実体についての判断がなされる。その場合には、監査委員は、違法か否かにとどまらず、広く不当か否かの審理判断を行うことになる。そして、その判断は公示されなければならないことから、当不当を含めて、自ら、そこに、住民の監視によるコントロールが及ぶことになる。したがって、監査請求人に、不当か否かの判断を受ける機会を保障するためには、抗告訴訟の提起を認める必要がある。
また、住民訴訟において、裁判所が直接に実体の判断をすることになれば、監査委員の立場からすれば、自ら監査請求に対する実体的な判断を下す必要がなくなり、結果的には行政内部の監査機関としての責任を回避させることになる。
このように、行政の内部的コントロールにより当不当の問題も含めて法律による行政の原理を貫徹させようというところに、住民監査請求制度の存在意義があるのであって、住民訴訟によっては代替し得ないのである。もし、本件のように、監査請求自体の拒否に等しい監査委員の対応それ自体の違法性について、何らの司法的統制を及ぼし得ないとするならば、この制度の存在意義は行政庁によって安易に踏みにじられてしまうことにもなりかねない。
<３> 住民は、監査請求によって得られる利益とは別個に、監査請求が具体的な法律制度として認められている以上は、適正な手続によって監査を受けるという手続的な利益を有しており、この利益自体が法的保護に値する利益といえる。そして、この手続的な利益は、行政庁に多くの裁量が与えられている場合や、参政権的な利益が問題となっている場合には特に重視されるべきである。このような場合、司法は、その技術性や政治性の故に、行政庁の判断内容に立ち入れないことも多分に存するが、だからと言って、司法的判断の途を閉ざすことは、この分野における法律による行政の原理を担保する役割を放棄することになる。このような場合、手続的利益の保護を重視することによって、司法の公正、中立性を維持しつつ、法律による行政の原理を貫徹することが可能となる。
本件の場合、行政庁が、住民監査請求手続の中に法律上の要件でないものを持ち込み、これによって、監査請求を拒否したのであるから、行政庁の判断内容ではなく、手続自体が問題となっている場合であり、司法的判断が積極的に要請されるゆえんである。
別紙三
準備書面（二）
本準備書面は、本件が行政事件訴訟法に定める処分取消訴訟として、実体審理がなされるべきであることを主張するものである。
一 住民監査請求却下処分の取消は抗告訴訟として不適法とする判決が幾つか存在する。東京地方裁判所一九六七年四月二六日判決（東京地裁昭和五一年（行ウ）第一三二号）も、その一つである。その理由としては、第一に、住民監査請求の制度は、当該地方公共団体の住民が自己の法律上の利益にかかわらない住民としての資格に基づき、監査委員に対し監査その他一定の必要な措置を講ずべきことを請求することを認めたものであるから、却下されたからといって監査請求人たる住民の個人的な権利義務ないし法的地位が影響を被ることはない、第二に、地方自治法二四二条三項には、監査委員が監査の結果を請求人に通知する旨規定してはいるが、これは監査請求について監査委員の監査を受けるという手続上の利益をその住民の個人的な権利ないし法律上の利益として保障しているとは解することができない、第三に、このように解したからといって、住民監査請求が違法に却下された場合には、請求人は直接住民訴訟を提起することが可能であるから、監査請求前置主義との関係で、住民訴訟を提起する途を不当に制限する結果となるものではないということである。
他の判例も、同様の趣旨で、抗告訴訟としては不適法との結論を導いている。
二 そこで、この三点について検討する。
１ 住民監査請求の制度が、住民の自己の直接的な法律上の利益にかかわらないことは確かであるとしても、地方公共団体の執行機関等の違法もしくは不当な財務会計上の行為又は不作為を予防、是正させることは、監査請求をする住民を含めた地方公共団体の住民の利益となるものである。すなわち、直接性はないにしても広く間接的には個人の利益にかかわるものである。
２ また、住民監査請求の結果得られる利益は、前述のような当該住民の直接的な個人的利益ではないとしても、監査請求権（監査請求をして、監査委員の実体的監査を受ける権利）は、あくまで、住民の個人の権利であり、個人としての手続上の利益である。
これに対し、前記判決は、訴の利益に関するいわゆる法律上の保護利益説を前提として、地方自治法二四二条の監査請求にかかる規定は、右のような手続上の利益を法律上の利益として保護しているものではないとした。しかし、同条三項の請求人に対する通知（請求に理由がある場合もまたない場合も、いずれも通知が必要とされる）が義務づけられ、また、同条五項において、監査をするにあたっての請求人の証拠の提出、陳述の機会の付与が規定されていることからして、監査請求権は、地方自治法において、法律上保護された利益として保障されているものと解すべきである。
仮に、監査請求権が、地方自治法の上で保障された法律上の利益に該当しないとしても、いわゆる法律上の保護利益説は、そもそも訴の利益を狭く解しすぎ、行政権力の違法（逸脱）を司法によって是正させようとする行政事件訴訟法の趣旨を貫徹できる説ではなく、原告としては、採用することのできない見解である。原告は、訴訟上保護すべき利益は、広く訴の利益として認めるべきであり、監査請求のような手続上の利益も、法的保護に値する利益と解する。
３ 監査請求が違法に却下されたとしても、住民訴訟の提起の途が妨げられるものではないので、抗告訴訟を認める必要がないというのが、実質的理由として挙げられている。
しかし、原告が、前回の準備書面で主張したとおり、本件の場合のように、全く実体的審理を行わず、違法に監査請求を却下した場合には、住民訴訟の方式のみによっては監査請求人に対する救済が不十分であるばかりでなく、財務にかかわる事項について、まず行政内部で是正を図るという監査請求制度の設置趣旨を没却させる可能性がある。
本件のごときケースで、住民訴訟を提起した場合、裁判所においては、職業名の記載が住民監査請求の法律要件ではなく、監査請求却下自体が違法であったとしても、直接そのことを判断するということは行われず、Ｋ市長の行為が違法か否かの実体についての判断が行われるにすぎない。
これに対して、抗告訴訟の提起が認められれば、職業名の記載が法律上の要件か否かの審査が行われ、これが違法ということになれば、監査請求却下処分は取り消され、改めて、監査委員において、当該請求の実体についての判断がなされる。その場合には、監査委員は、違法か否かにとどまらず、広く不当か否かの審理判断を行うことになる。この不当性を含めて行政上の是正を図るところに、監査の意義があり、この部分は、裁判所の判断においては是正を図り得ないことになる。
そして、その判断は公表されなければならないことから、当不当を含めて、自ら、そこに、住民の監視によるコントロールが及ぶことになる。したがって、監査請求人に、不当か否かの判断を受ける機会を保障するためには、抗告訴訟の提起を認める必要が存するのである。
また、住民訴訟において、裁判所が直接に実体の判断をすることになれば、監査委員の立場からすれば、自ら監査請求に対する実体的な判断を下す必要がなくなり、結果的には、行政内部の監査機関としての責任を回避させることになる。
このように、行政の内部的コントロールにより当不当の問題も含めて法律による行政の原理を貫徹させようというところに、住民監査請求制度の存在意義があるのであって、住民訴訟によっては代替し得ない。もし、本件のように、監査請求自体の拒否に等しい監査委員の対応それ自体の違法性について、何らの司法的統制を及ぼし得ないとするならば、この制度の存在意義は行政庁によって安易に踏みにじられてしまうことにもなりかねない。
４ 以上、抗告訴訟の提起を認めない見解は、地方自治法の本旨から導かれる監査請求制度の趣旨を踏みにじるものである。
三 なお、監査委員がその権限を越える事項に関するものとして、監査請求の不受理ないし却下の決定をしたと解し得るケースについて、却下処分については抗告訴訟をもってその取消を求め得べきものと解するとした大阪高等裁判所一九六二年九月二〇日判決（大阪高裁昭和三六年（ネ）第五四二号）、監査を求めた原処分の違法事由を理由として監査請求棄却処分の取消を求めることはできないが、監査手続に固有な違法事由があるなどそれ以外の理由があれば、原処分の取消と並列的に提起された監査請求棄却処分の取消を求められるとした横浜地方裁判所一九六九年一〇月二四日判決（横浜地裁昭和四一年（行ウ）第九号）がある。